Sửa Hiến pháp

Luật sư Nguyễn Tiến Lập

1. Nên chăng vẫn đi con đường cũ?

Đang có một sự bàn luận sôi nổi trong giới học thuật về sửa Hiến pháp. Với tư cách là một người làm nghề luật, tôi cũng rất quan tâm, tuy nhiên tự hỏi: sửa Hiến pháp, đó là sự kiện “trọng đại” hay “bình thường”?

Ngẫm nghĩ, câu hỏi đó không dễ trả lời. Ở nhiều quốc gia, việc sửa đổi hiến pháp có ý nghĩa rất trọng đại, có khi phải trả giá bằng cả một cuộc cách mạng. Bởi vậy, người ta rất ít khi sửa đổi hiến pháp, và chỉ tiến hành khi đại đa số người dân thấy bức thiết phải làm điều đó.

Ở nước ta, Hiến pháp đã được sửa nhiều lần, trung bình khoảng 15 năm lại sửa. Và như vậy, hầu như nó đã trở thành việc bình thường. Điều này, đối chiếu với thông lệ chung, có gợi cho chúng ta điều gì không?

Trước hết, hãy quan niệm về hiến pháp

Tôi nhớ các nhà luật học Xô Viết trước đây đã coi Hiến pháp Liên Xô là một cương lĩnh chính trị hay một văn bản có tính chất như vậy. Nhận thức đó đã từng trở thành một học thuyết về hiến pháp. Tại sao như vậy? Bởi đọc hiến pháp người ta thấy cả một bức tranh đẹp đẽ mô tả tổng thể xã hội và đất nước, bao gồm cái đã có, đang có và cả cái sẽ có trong tương lai. Thêm nữa, và quan trọng hơn, hiến pháp được ban hành trên cơ sở cương lĩnh chính trị hoặc các nghị quyết của Đảng về đường lối, chiến lược xây dựng đất nước. Vậy, hiến pháp là “nghị quyết” hay “luật”? Câu trả lời là “cả hai”, vì nội dung của nó giống với “nghị quyết” nhưng gọi tên là “hiến pháp” để có hiệu lực như “luật”. Bởi rằng, “nghị quyết” chỉ có thể áp dụng trong phạm vi một tổ chức, còn “luật” thì có hiệu lực đối với toàn xã hội.

Hiến pháp của nước ta có được làm theo xu hướng như vậy không, khi mà đọc nó chúng ta dường như cũng thấy tất cả, từ mô hình tổ chức quyền lực nhà nước cho tới các vấn đề cụ thể như quyền “tự chủ sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp” hay “sinh đẻ và kế hoạch hoá gia đình”?

Suy xét, tôi vẫn cho rằng hiến pháp không thể là “cương lĩnh”, nhưng cũng không đơn giản là “luật” (dù là “luật cơ bản” như nhiều người muốn đề cao), mà hơn thế. Về bản chất, hiến pháp chính là “khế ước xã hội”. Nó là thoả thuận và cam kết của mọi người dân với nhau và với nhà cầm quyền của một quốc gia về trạng thái, bản chất và sự phát triển chính trị của quốc gia đó gắn với một giai đoạn lịch sử có tính thời đại. Hãy đọc một số hiến pháp của các quốc gia. Hiến pháp Mỹ, vẻn vẹn với bảy điều, chỉ xoáy quanh câu chuyện kiểm soát quyền lực nhà nước, làm sao để quyền lực nhà nước không ngày càng phình to, lấn át và đè bẹp tự do của người dân, bằng cách các cơ quan nhà nước tự giám sát và kiềm chế lẫn nhau. Hiến pháp CHLB Đức tập trung khẳng định các quyền cơ bản của người dân và thể chế dân chủ, vốn là điều mà người Đức trước đó, do chủ quan, đã để mất bởi chế độ phátxít Hitler. Còn Hiến pháp Nhật Bản, được xây dựng sau Thế chiến thứ hai, thể hiện cam kết hùng hồn của người dân Nhật Bản về xây dựng một nước Nhật yêu chuộng hoà bình và không quân phiệt.

Nếu theo lý thuyết “Hiến pháp của chúng ta tự sửa” (cho tương thích với thực tiễn đời sống và mặt bằng pháp luật hiện hành) thì sẽ vấp phải một thực tế là người dân sẽ dần dần quên sự tồn tại của Hiến pháp mà chỉ còn chú ý đến các văn bản pháp lý thi hành hàng ngày.

Tóm lại, hiến pháp như một “áng linh hồn” cần ghi nhận được những điều gì mà người dân đau đáu nhất. Sau nhiều thế kỷ phát triển chín muồi của chế độ quân chủ, người dân Anh không còn “đau đáu” vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước mà hội tụ niềm tin vào đức vua hay nữ hoàng, do đó, họ không cần một hiến pháp viết thành văn. Nhưng không vì thế mà nước Anh bớt đi sự văn minh và dân chủ.

Hiến pháp không thể đơn giản là một đạo luật, bởi luật là do cơ quan lập pháp làm ra, tức sản phẩm của bộ máy nhà nước, theo đó, nhà nước (thông qua nghị viện hay quốc hội) có thể thay đổi nó. Hiến pháp không như vậy, nó là khế ước tinh thần và pháp lý của toàn xã hội, không ai có quyền thay đổi nó trừ khi đạt được thống nhất ý chí của đa số người dân hoặc bằng một cuộc cách mạng. Hiến pháp đứng trên các đạo luật bởi nó chế ước cả nhà nước và không ai được phép vượt qua nó.

Để có một Hiến pháp có thể tồn tại lâu dài

Có một nguyên lý chung là luật được làm ra như thế nào thì sửa nó như thế. Đối với Hiến pháp, phải chăng cũng như vậy? Tôi còn nhớ luật gia Phùng Văn Tửu, nguyên phó chủ tịch Quốc hội, lúc sinh thời có nói vào những năm 80 (thế kỷ trước) rằng “Hiến pháp của chúng ta tự sửa”. Có nghĩa rằng Hiến pháp của chúng ta quy định rất nhiều điều mà không thể thực hiện được, vì vậy, một cách tự nhiên do nhu cầu thực tiễn, các luật, pháp lệnh hay thậm chí nghị định đã phải điều chỉnh nó “cho phù hợp”. Lâu dần, đến một lúc nào nào đó, ta “tổng kết thực hiện” và sửa Hiến pháp cho tương thích với thực tiễn đời sống và mặt bằng pháp luật hiện hành. Nếu theo lý thuyết “Hiến pháp của chúng ta tự sửa” (cho tương thích với thực tiễn đời sống và mặt bằng pháp luật hiện hành) thì sẽ vấp phải một thực tế là người dân dần dần quên sự tồn tại của Hiến pháp mà chỉ còn chú ý đến các văn bản pháp lý thi hành hàng ngày.

Có người có trọng trách cho rằng hãy sửa Hiến pháp sao cho nó có thể tồn tại lâu dài hơn, tránh “sửa đi, sửa lại”. Liệu rằng điều kiện thực tế đã chín muồi để đạt được điều này hay chưa còn là câu chuyện phải bàn, tuy nhiên, theo tôi, vẫn có một lối đi tới mục đích đó nếu cùng nhau xác lập và thống nhất các nguyên lý sau đây về Hiến pháp:

Thứ nhất, Hiến pháp không cần và không nên quy định những điều cụ thể thuộc phạm vi của các luật đơn hành. Đọc Hiến pháp năm 1992, chúng ta thấy sự trùng lắp như vậy khá nhiều, chẳng hạn giữa Hiến pháp với bộ luật Dân sự, luật Đất đai, luật Doanh nghiệp nhà nước, hay thậm chí cả luật Thể dục thể thao và luật Du lịch.

Thứ hai, Hiến pháp không quy định những điều đã trở thành hiển nhiên cũng như những điều xa vời mà không thể đạt tới được. Hãy xem tại sao Hiến pháp Mỹ không hề nói tới các quyền cơ bản của công dân, vì tự do cá nhân đã trở thành giá trị hiển nhiên của xã hội Mỹ, nên hiến pháp chỉ cần quy định cơ chế bảo đảm nó mà thôi. Đối với nước ta, chẳng hạn, nếu cho rằng nguyên lý “Nhà nước của dân do dân và vì dân” và “Nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần” là hiển nhiên thì không cần thiết quy định; đồng thời cũng nên xoá bỏ quy định về việc công dân có nhà ở và việc làm như một quyền cơ bản vì không thể thực thi được.

Thứ ba, Hiến pháp hãy chỉ tập trung quy định những điều gì mà một cách tự nhiên, cơ quan nhà nước dễ dàng vi phạm nhất và các cơ chế để người dân sử dụng hay đấu tranh nhằm bảo đảm tính thực thi của những gì đã nghi nhận trong Hiến pháp, đặc biệt liên quan đến các quyền cơ bản của họ. Cơ chế này ở các nước, chẳng hạn là nguyên tắc phân chia quyền lực và toà án Hiến pháp.

Một hiến pháp như vậy sẽ đơn giản, “gọn nhẹ” nhưng thiêng liêng, bởi chắt lọc những điều bản chất và cốt lõi, thể hiện các giá trị cao cả và niềm tin tối thượng của một quốc gia và xã hội.

2. Thời điểm thích hợp để sửa chế định về sở hữu

Sở hữu toàn dân là khái niệm không có nội dung pháp lý

Có thể khẳng định rằng về mặt học thuật, khái niệm sở hữu toàn dân là một sản phẩm của quá khứ và đã thuộc về quá khứ khi nói đến chế định sở hữu trong hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa (ở Liên Xô và các nước Đông Âu cũ). Khái niệm này có ý nghĩa chính trị thuần tuý mà không có nội dung pháp lý, bởi đơn giản không thể có chủ thể “toàn dân” (là ai?) đối với các đối tượng sở hữu cụ thể. Do đó, “sở hữu toàn dân”, một cách tự nhiên và cần thiết, đã biến tướng thành “sở hữu nhà nước”. Tuy nhiên, một lần nữa, sự “mập mờ” lại xuất hiện khi không định nghĩa rõ ràng “nhà nước là ai?”. Nên nhớ rằng trong thực thi pháp luật, mọi sự không rõ ràng đều dễ bị lợi dụng và lạm dụng. Hệ quả là “nhà nước” trong thực tế chính là tổ chức, cá nhân nào đó có quyền cấp phép hay ban phát các quyền cụ thể đối với người dân. Và đó là người đại diện các cấp chính quyền từ ông chủ tịch xã, phường trở lên. Một khi điều đó xảy ra, “chủ sở hữu” đích thực (“toàn dân” hay cơ quan đại diện của họ là Quốc hội và Hội đồng nhân dân) đã bị tước bỏ các quyền sở hữu.

Có một câu chuyện thú vị về sở hữu toàn dân là khi tư nhân hoá các xí nghiệp quốc doanh ở Liên Xô và các nước Đông Âu cũ, người ta đã chia cổ phần các xí nghiệp đó cho toàn dân để bảo đảm tính nghiêm túc của khái niệm này, tuy nhiên, đó là các “cổ phần nhỏ” được định giá rất thấp và ngay sau đó, đã bị các nhà đầu tư tư nhân mua lại hết.

Duy trì khái niệm “sở hữu toàn dân” trong kinh tế là tiếp tục cho phép tồn tại trạng thái “vô chủ” và tiếp tục hỗ trợ khả năng lạm quyền và lạm dụng để tư lợi đối với các tài sản của quốc gia và nhân dân như tài nguyên, khoáng sản, tài sản và vốn đầu tư kinh doanh từ ngân sách nhà nước do các tập đoàn và doanh nghiệp nhà nước quản lý hiện nay.

Duy trì khái niệm “sở hữu toàn dân” trong kinh tế là tiếp tục cho phép tồn tại trạng thái “vô chủ” và tiếp tục hỗ trợ khả năng lạm quyền và lạm dụng để tư lợi đối với tài sản của quốc gia và nhân dân.

Do đó, để trả lại sự minh bạch cho chế định hết sức căn bản và quan trọng này, cần thay đổi khái niệm “sở hữu toàn dân” về mặt pháp lý, thay vào đó là sở hữu công và sở hữu của chính quyền, bao gồm sở hữu quốc gia, sở hữu của cộng đồng dân cư, sở hữu của các cơ quan chính quyền (Trung ương và địa phương).
Từ góc độ kinh tế, cần lưu ý một hiệu ứng là sự minh bạch hoá về sở hữu sẽ góp phần hạn chế “lòng tham” và tăng cường trách nhiệm quản lý của chủ sở hữu, bởi sở hữu tài sản nói chung không chỉ là “quyền và lợi” mà còn là “gánh nặng” và “nợ” cả về trách nhiệm pháp lý và kinh tế.

Cần đa dạng hình thức sở hữu đất đai

Từ góc độ học thuật, đáng tiếc rằng khái niệm sở hữu toàn dân đối với đất đai còn “mập mờ” hơn nữa khi “đất đai” nói chung (với tư cách là toàn bộ lãnh thổ của quốc gia) về mặt khách quan không thể là đối tượng của quyền sở hữu. Đất đai nói chung thuộc về môi trường và không gian sống của con người. Do vậy, chỉ có các mảnh đất cụ thể và riêng rẽ mới có khả năng thuộc sở hữu của ai đó. Lý giải cho sự bất hợp lý này, tôi nhớ đến một lập luận khá chính thống rằng quy định như vậy để dễ cho nhà nước trong việc lập quy hoạch phát triển và sử dụng đất cho phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế… Phải chăng nếu đúng như vậy thì các nước có sở hữu tư nhân về đất đai chắc không thể phát triển được (?).

Trên thực tế ở tất cả các quốc gia, dù có quy định về sở hữu đất đai như thế nào, đều xác lập một nguyên tắc chung, đó là chính quyền luôn luôn có quyền trưng thu hoặc trưng mua các mảnh đất để sử dụng cho mục đích an ninh quốc gia và công cộng. Hiến pháp nước ta cũng quy định nguyên tắc này, tuy nhiên ngay sau đó, luật Đất đai năm 2003 đã bổ sung thêm quyền thu hồi đất của cơ quan chính quyền cho mục tiêu “phát triển kinh tế”. Phát triển kinh tế đương nhiên là một phạm trù rất rộng, có thể bao gồm mọi dự án kinh tế của nhà nước hoặc tư nhân. Áp dụng điều luật này, trên thực tế nhiều năm qua, ai cũng biết rằng hàng ngàn hecta đất của nông dân trên khắp đất nước đã bị nhiều cơ quan chính quyền địa phương thu hồi để xây dựng các dự án khu công nghiệp và sân gôn, trung tâm thương mại và khu đô thị nhằm “phát triển kinh tế”.

Nói như vậy không có nghĩa nhất thiết chúng ta phải thay thế “sở hữu toàn dân” như hiện nay bằng sở hữu tư nhân đối với đất đai hay thực hiện chính sách tư nhân hoá đất đai, nhưng rất cần xác lập các hình thức đa dạng và phong phú về sở hữu đất đai.

“Sở hữu toàn dân” đối với đất đai đã trở thành một khái niệm “chết” và là rào cản đối với quá trình vật chất hoá và gia tăng giá trị các quyền sở hữu đối với loại tài sản quan trọng này.

Đất đai (tức các mảnh hoặc khu đất cụ thể) luôn luôn là tài sản và vốn đầu tư của bất cứ ai sở hữu nó. Cần nhìn nhận sở hữu đất đai như một phạm trù “sống động”, tức xác lập quyền sở hữu và quyền được thay đổi, luân chuyển và khai thác các quyền này một cách linh hoạt sao cho tạo ra các giá trị và hiệu quả kinh tế cao nhất. Chẳng hạn, về mặt pháp lý sẽ là phi logic bởi một khi quy định nhà nước là đại diện chủ sở hữu về đất đai thì tại sao lại không cho nhà nước quyền bán đất (là một quyền năng cơ bản của chủ sở hữu theo luật dân sự), thay vì chỉ cấp, giao và cho thuê “quyền sử dụng” như hiện nay? Chính vì vậy, “sở hữu toàn dân” đối với đất đai đã trở thành một khái niệm “chết” và là rào cản đối với quá trình vật chất hoá và gia tăng giá trị các quyền sở hữu đối với loại tài sản quan trọng này.

Nhìn từ góc độ quyền con người, duy trì sở hữu toàn dân đối với đất đai như một nguyên lý tối thượng còn thể hiện tính “phi nhân bản” của hệ thống pháp luật. Bởi mục tiêu của sự hỗ trợ của pháp luật đối với phát triển kinh tế chính là sự tạo lập sở hữu tài sản và không gian sống cho cá nhân mỗi con người. Điều này sẽ không thể đạt được chừng nào sở hữu đất đai bị tách rời khỏi sở hữu của mọi tài sản trên và gắn liền với nó.
Sửa đổi Hiến pháp, nếu để biến nó trở thành một sự kiện trọng đại trong đời sống luật pháp nói riêng và đời sống phát triển của đất nước nói chung, cần đề cập đến các vấn đề quan trọng và căn bản này.

Nguồn: http://sgtt.vn/Goc-nhin/148154/Ky-2-Thoi-diem-thich-hop-de-sua-che-dinh-ve-so-huu.html